論壇―追加発信（2月15日）

＜緊急寄稿のプロローグ＞

アイヌ民族を法的に先住民族だと認めた2019年4月の「アイヌ施策推進法」の制定は注目を集めた。この重要な認定とともに、翌2020年国立アイヌ民族博物館を含む大規模教育施設「民族共生象徴空間」（ウポポイ）の開業が予定されていたからである。

しかし、「アイヌ施策推進法」には、目立たないがもうひとつの重要施策が組み込まれていた。「アイヌ施策推進地域計画」とその政府による認定そして交付金の下付である。これは、自治体を中心に地域のアイヌ民族団体との協力による文化振興計画が認められれば、河川の鮭漁、国有林の利用、商標の登録などに資金を含めた便宜を図ろうというものだ。

この計画の募集・認定は法律が施行された直後から始まり、年4回の異例スピードで進められ、以下のように継続も含めて多くの自治体がその「恩恵」に浴するようになった。第1回（2019年9月）13自治体、第2回（2019年12月）5自治体、第3回（2020年3月）20自治体、第4回（2020年6月）6自治体、第5回（2020年9月）2自治体と認定地域計画の承認が瞬く間に拡がり、関連する企業を含めて毎回億を超える予算（第1回は約6億5800万円）が助成されている。

本来先住民族の権利に関する意思決定ではFPIC（自由で事前の十分な情報のもとでの合意）原則で少なくとも十分な時間をかけた交渉が不可欠である。とくに、この認定地域計画の内、第17条に謳われた国有林野の中の「共用林」利用の制度は、初めての試みであることもあって、多くの計画に関わっているが、その全体像や問題点は、アイヌ民族自身及び広くこの問題に関心をもつ市民にもほとんど知られていない。

今回の緊急配信は、急速に展開する「アイヌ施策推進地域計画」中でも、「アイヌ共有林」の課題や危険性、本来の意義をまず共有・確認し、政府の政策に絡めとられる可能性のあるアイヌ民族の権利に対する侵害を防止するための試みである。

１　はじめに：森林認証制度の誕生

森林を適正に管理するため、国際的な認証制度を設けようという動きは1990年代に始まる。とくに、1992年ブラジルのリオデジャネイロで開催された「国連環境開発会議（UNCED）」は重要なスプリングボードになった。持続可能な開発に関する地球規模の新たな連帯を確認する「環境と開発に関するリオ宣言」が採択され、具体的な目標を設定した行動計画「アジェンダ21」が合意された。と同時に、地球環境問題のひとつとして注目された森林保全についても、条約とはならなかったものの世界最初の国際合意「森林原則声明（Forest Principles）」が採択された。

この流れの中で、適正に管理された森林およびその林産品に認証マークを付与することで、持続可能な森林経営を実現しようとする制度（森林認証制度）が国際的に誕生するようになった。「森林管理協議会（Forest Stewardship Council=FSC）」（1994年設立）、「PEFC森林認証制度相互承認プログラム（Programme for the Endorsement of Forest Certification Schemes=PEFC）」（1999年設立）という2つの、国際NGOでもある認証運用・管理団体が設立され、それぞれに森林認証制度を動かすようになった。

他方日本では、2003年に国内の林業や木材産業団体が中心となり、「緑の循環認証会議（Sustainable Green Ecosystem Council=SGEC）」が創設された。続けて、2006年には日本森林管理協議会がNPO法人化し、2010年にはFSCの正式な国内事務所として「FSCジャパン」となった。さらに、国内規準の森林認証団体であるSGECがPEFCに加盟したことで、2014年に「SGEC/PEFCジャパン」が誕生した。

２　FSC及びPEFCの基本構造と先住民族の権利

FSCの設立では、企業や林業者ばかりでなく、環境団体や先住民族団体などもこれに加わった。その認証規準では、国際共通規格である大枠での「原則（Principles）」、「規準（Criteria）」があるが、「指標（Indicator）」と「検証項目（Verifier）」は、FSC国際理事会での承認を必要とするものの、国内規格として作成される。

その興味深い点は、認証の最重要規格である「原則」に、労働者（原則２）・先住民族（原則３）・地域社会の住民（原則４）などの人権を組み込み、人権と環境権をつないだことにある註1。とくにFSCでは、先住民族の権利に関する規格が当初から高い水準で明示された。1996年に明文化された「FSC原則と規準（Principles and Criteria）」註2（FSC-STD-01-001 V4-0、1996）では、先述の「原則３」に「先住民族の権利（indigenous peoples’ rights）」を設け、「組織（FSCのこと）は、先住民族の所有および森林施業により影響を受ける彼らの土地、テリトリーおよび資源に関する合法的および慣習的な権利を特定し、尊重しなければならない」という前文の下、4つの「規準」で具体的にこれを説明している。

さらに、大きく改正されたのは、2012年のことであった。この年に改定された「FSC原則と規準第5-1版」（FSC-STD-01-001 V5-1、2012）註3では、原則3の同じ前文とともに、先住民族の慣習権の尊重（3.1、3.2、3.4、3.5）、事前に十分な情報を与えられた上での自由意思に基づく同意（FPIC原則）の尊重（3.2、3.3、3.6）、先住民族の権利に関する国連宣言（UNDRIP）及び国際労働機関（ILO）第169号条約の遵守（3.4）、伝統的知識の尊重（3.6）などを内容とする6項目の「規準」に拡充された。同時に、各国の国内規格策定の出発点とされる「国際標準指標（International Generic Indicators＝IGI）」が2015年に改定され、これを土台に日本により適合的な「FSC国内森林管理（FM）規格（FSC-STD-JPN-01-2018 V1-0）」が2018年に同じく改定された。註4

要約すれば、FSCの特徴は、FSC自身が原則や規準・規格を独自に策定し、これを状況に合わせて改定していくことにある。その作業に身近に触れれば、法律家が新しい法案を起草・策定する作業に似たものを行う専門性の高い組織である。

他方、各国の国内認証制度を一定の国際規準に照らして相互に承認するという基本構造で、1999年に発足したPEFCは、当初ヨーロッパ地域に限定された「汎欧州森林認証制度（Pan European Forest Certification Scheme）」として始まった。2003年に北米や豪州など欧州以外の国家が参加し、「PEFC森林認証制度相互承認プログラム」と名称を変更し、アジア・南米・アフリカの諸国にも広がった。2020年9月現在、メンバー国53カ国、約3億2218万haの森林管理認証（Forest Management 認証）林をもつ世界最大の認証団体に成長した。

さらに、もうひとつの認証である加工・流通過程認証（Chain of Custody＜CoC＞認証：いわゆる林産品を対象）では、PEFCの認証件数は12,244件に上る。因みに、2020年5月現在、FSCのFM認証林は、約2億1000万haにすぎないが、その認証規準に対する信頼性の高さからCoC認証の件数は約42,000件である（それぞれPEFC/SGEC及びWWFのHPから）。

この点、PEFCは、SGECの視点に立てば、融通性の高い国際規格文書を規準としてもつが、基本的に各国の国内認証機関（日本の場合はSGEC）の認証規準を国際的に判断して、加盟を承認する。SGECは、2011年にPEFCの相互承認を睨んで制度の見直しを行い、2014年にPEFCに加盟に成功した。2015年には、PEFCの枠内での相互承認を申請し、翌2016年にはSGEC規準の相互承認がPEFC総会で可決された。

ここで国際化された「SGEC国際認証制度」は、日本を含む温帯林寒帯林をもつ12カ国の森林経営の規準作成に関する枠組み「モントリオール・プロセス（Montreal Process）」を基本に据え、7つの「SGECFM認証規格」で構成されている。「モントリオール・プロセス」では、持続可能な森林経営を目指して、12カ国が1995年に7規準・67指標の合意を行い、2006年の改正で、7規準・64指標に改められた経緯がある。「SGECFM認証規格」の7つの項目は、基本的に「モントリオール・プロセス」の7規準の焼き直しであり、以下のような項目が並ぶ。

①認証対象森林の明示及びその管理方針の確定、②生物多様性の保全、③土壌及び水資源の保全と維持、④森林生態系の生産力及び健全性の維持、⑤持続的森林経営のための法的、制度的枠組み、⑥社会・経済的便益の維持・増進及び地球温暖化防止への寄与、⑦モニタリングと情報公開。これら7規準の特徴は、狭義の環境保全規準に主に準拠しており、FSCで説明した明確な人権とのつながりに強制力が弱い、当然かもしれないが、先住民族やその権利は軽視されている。

SGECのもうひとつの規準である「管理・運営4原則」の第2項に「認証制度の信頼性」という項目があり、「森林所有者、林業・木材産業関係者、地元住民並びに環境や社会問題に関心を抱く組織等幅広いステークホルダー（利害関係者）の団体が参画出来る仕組みの採用」という中で、地元住民やNGOが取り上げられたのがせいぜいであった。註5

しかし、先述したように、PEFCは、認証では国際規準に準拠した国内規格を設けるが、同時に手続きや管理手法などに関しては、国際規格文書（PEFC ST）とガイド文書（PEFC GD）を持っている。2010年には、PEFCの国際規格として、「持続可能な森林管理」の項目が改正され、ILO第169号条約や「先住民族の権利に関する国連宣言UNDRIP」への準拠やFPICの原則が記入されるようになった。（PEFC ST 1003:2010-5.6.4）

３　FSCジャパン及びSGEC/PEFCジャパンとアイヌ民族

2007年に「先住民族権利に関する国連宣言UNDRIP」の国連総会での採択があり、2008年には「アイヌ民族を先住民族とすることを求める決議」が衆参両院で可決された。さらに、2012年に「FSC原則と規準」第5-1版への改定があり、2010年に誕生した「FSCジャパン」は、アイヌ民族の権利が「FSCの原則と規準」の対象であるかの調査を始めた。註6

その結果、翌2013年には、FSCジャパンは管理木材（Controlled Wood：認証材ではないが、FSCに違法と認定されない木材）や国内規格設定においてアイヌ民族に正式な参加を求めるようになった。2014年には、FSCの、この管理木材に関し、王子木材緑化（王子製紙グループ）と日本製紙の代表が札幌を訪れて、北海道アイヌ協会との協議が始まった。2015年には、FSCの管理木材を巡って、王子木材緑化、日本製紙との話し合いに、新秋木工業（秋田市）が加わり、また、SGECの相互認証申請に対し、PEFCの第三者委員会の委員による訪問調査が北海道アイヌ協会に対し実施された（北海道アイヌ協会HP、「アイヌ民族の概説－北海道アイヌ協会活動を含め」）。

加えて、2016年には森林保全NGO「チコロナイ」の活動が評価され、アイヌ民族で代表の貝澤耕一氏がFSC国際理事会の「先住民族諮問委員会」の委員に就任した。「チコロナイ」は、正式名称「NPO法人ナショナルトラスト・チコロナイ」で、平取町二風谷在住の貝澤氏を中心に1994年に設立され、2001年にNPO法人格を取得した。アイヌ民族の本来の森を取り戻そうと、近隣の山林の買取りや植林、森林管理などを行ってきた。（現在の理事長は、ご子息の貝澤太一氏である。）

先述したように、「国際標準指標（IGI）」の改正を経て、FSCジャパンの準備の下進められた、アイヌ民族関連条文を含む「FSC国内森林管理規格」の改正が2018年11月にFSC理事会で承認された。この起草には、北海道アイヌ協会から阿部ユポ氏が参加している。

一方、SGECも2010年のPEFC国際規格の改正を受け、PEFC加盟準備を進めていた2012年には、「SGEC文書３（森林管理認証規準・指標・ガイドライン）の一部5-1-5」に日本政府の状況に準拠して「アイヌの人々」に関する規準を明記した。この大きな改正が2017年から取り組まれ、2018年11月「アイヌ民族」を「先住民族」とする新しい「SGEC文書３ 5-1-5」が「先住民アイヌ関連規格」の改正として、SGEC理事会で承認された。

2018年に、FSC及びSGEC/PEFCともに、アイヌ民族を対象とする認証規準が改定された意味は大きい。そして、その年の8月9日、北海道アイヌ協会主催の「国際先住民族の日記念事業」では、「『国際森林認証制度』とアイヌ民族－SDGsとこれからの北海道」をテーマに講演とシンポジウムが開催された。そこでの登壇者は、前澤英士氏（FSCジャパン事務局長）、内藤大輔氏（FSCジャパン理事＜社会分野＞）、中川清郎氏（SGEC/PEFCジャパン理事・事務局長）、川上豊幸氏（熱帯林行動ネットワーク＜JATAN＞運営委員）の各氏であった。

しかし、これを境に、アイヌ民族と「国際森林認証制度」の関係には、変化が訪れた感がある。FSCとの協働作業の多かった北海道アイヌ協会が、SGEC/PEFCとの関係を縮めるようになった。また、SGECも2020年1月に制定した運用文書「SGECのアイヌ民族に対するFPIC実施の手引き」で、先住民族の同意を得る期間を大胆に「2ヵ月」と規定した註7。この分野の国際常識から外れた規準である。

実は、「北海道」における森林認証制度では、とくにFM認証林ではSGEC/PEFCが圧倒的な優位にある。北海道水産林務部森林計画課の2020年3月の資料によれば、森林認証面積は「北海道」全体で144万6379haに及ぶが、この内、FSCの認証林は4万6695haで3.2％程度である。具体的には、沙流・似湾・浦幌・沼田など28カ所にある三井物産の森と下川町、美幌町にある森林だけである。残り96.8％の認証林は、認証を取得しやすいSGEC/PEFCの森林に他ならない。この中には、林野庁の地方部局である北海道森林管理局が管理する国有林や道有林も含まれている。この状況の中で進められていたのが、2019年4月に採択された「アイヌの人々の誇りが尊重される社会を実現するための施策の推進に関する法律（以下、アイヌ施策推進法）」であった。

４　2019年：GLF Kyoto 2019と「アイヌ施策推進法」

先住民族と森林認証制度に関わる重要な機会としては、Global Landscapes Forum (GLF) Kyoto 2019＜GLF Kyoto 2019＞があった。GLFは、気候変動問題に関する市民社会の国際的な枠組みで、2013年以来「気候変動枠組み条約（UNFCCC）」の締約国会議に合わせて開催されてきた。そして、2019年は、同条約の京都議定書が採択された京都市国際会館で、条約の科学部門である「気候変動に関する政府間パネル（IPCC）」の総会に合わせて、アジアで初めてGLFが開催された。GLFの構成員は、FSCその他の国際的NGOの他世界銀行などが名前を連ねている。

5月13日に開催されたGLF Kyoto 2019では、15時～16時に気候変動に関する先住民族の権利に関するセッションが、内藤氏の尽力もあって、Indigenous Peoples Major Group(IPMG)、市民外交センター、気候ネットワークなどの共催で開催された。セッションでは、マレーシア・サバ州の先住民族で、同州の上院議員でまた、再生エネルギーNGOのAdrian Lasimbang氏などが登壇した。また、アイヌ民族で「チコロナイ」の代表またFSCの「先住民族諮問委員会」の委員を務める貝澤耕一氏が発言を行い、森林管理における日本政府の先住民族の権利を無視した政策に厳しい批判を行った。内藤氏や私もこれに参加した。こうした場への参加では、SGEC/PEFCはあまり積極的ではない。

GLF Kyoto 2019の約1ヵ月前、「アイヌ施策推進法」が4月26日に成立し、GLF Kyoto 2019が終わった後の5月24日に施行された。また、施行と同時に、分類上は同じ文化法である1997年制定の「アイヌ文化振興法」が廃止された。

継承法である「アイヌ施策推進法」は、特徴的な文化政策として2つの軸を持っている。1つが「ウポポイ」と愛称される「民族共生象徴空間」（国立アイヌ民族博物館、国立民族共生公園や慰霊施設を含む）（コロナ禍で遅れて2020年7月開業）であり、もう１つが「アイヌ施策推進地域計画」と「アイヌ政策推進交付金」であった。後者は、前者ほど注目を集めていないが、アイヌ文化の振興を、自治体とアイヌ民族の地域団体に企画させ、これを国が認可すれば、この事業に交付金が下りるという構造になっている。

「アイヌ施策推進法」は、「アイヌ施策推進地域計画」の中での特別措置（第5章）として、国有林の利用、内水面における水産資源の活用、商標登録への支援を打ち出した。しかし、この施策は、アイヌ民族の本来の希望を満足させるには距離がありそうだ。例えば、河川での鮭漁に関して、漁業法と水産資源保護法の規制に配慮（同法第17条）を明記し、手続きを簡素化したが、北海道知事の許認可権は従来通り固持された。その結果、2019年9月には紋別で、アイヌ民族の畠山敏氏が、アイヌ民族にUNDRIPの規定する自己決定権があると主張し、知事の許可なく、鮭の採捕を実行し、その問題を日本社会に突き付けた。

また、2020年8月には、「ラポロアイヌネイション（旧浦幌アイヌ協会）」がアイヌ民族の先住権としての漁業権を求めて、国と北海道を札幌地裁に訴えた。その点、国有林の利用では、同法は、第16条「国有林野における共用林野の設定」で、国有林野の管理運営に関して「共用林野契約」を前面に出し、アイヌ文化の振興を図ろうとする。そして、この国有林野は、SGEC/PEFCの認証林であり、先住民族の権利は考慮されても保障されない。こうした森林管理とアイヌ民族の権利問題の新しい構造について、斎藤暖生氏の論考に期待したい。

（本論文は、2019年度恵泉女学園大学平和文化研究所の研究助成の成果である。また、内藤大輔氏のアドバイスに深く感謝したい。）